La TSN canadienne en vue

Nathaniel Nurse, Lucile Flandinette & Allison Christians


Comme prévu, le Canada a
annoncé récemment son intention d’instaurer une taxe sur les services numériques, qui s’inscrit dans un plan plus vaste visant à mettre en place un « régime fiscal équitable » en réponse à la COVID-19. Le plan indique que le Canada ira probablement de l’avant avec une TSN qui s’inspire en grande partie de l’exemple donné par la France, mais ce n’est pas la seule voie que le Canada pourrait finalement suivre. En fait, le Canada dispose d’un certain nombre d’options, chacune faisant face à des défis distincts en matière de mise en œuvre. Dans ce Billet sur la TSN, nous présentons les trois options et examinons celle que le Canada a choisie à la lumière de deux solutions de rechange.

[Description de l'image : Aperçu des options pour les TSNs]

Les plans annoncés par le Canada pour taxer l’économie numérique comprennent deux stratégies principales, dont une seule est une TSN telle que nous l’avons déjà définie dans le Billet 03 du Journal sur la TSN. L’autre est une extension de ses règles actuelles d’enregistrement des taxes sur les produits et services aux vendeurs à distance. Comme expliqué dans ce Billet du Journal sur la TSN, ce genre de mesure ne constitue pas strictement une TSN en ce sens qu’il ne s’agit pas d’une surtaxe sur les bénéfices des entreprises fortement numérisées. Il s’agit plutôt d’une extension logique des obligations de perception de la taxe à la consommation aux entreprises qui, autrement, leur échapperaient. L’exclusion de payer ces taxes pour les vendeurs à distance crée une inégalité pour les concurrents nationaux, ce qui est clair depuis un certain temps et a déjà entraîné des réformes au niveau provincial.

Les grandes lignes de l’approche fédérale sont présentées dans son Énoncé économique de l’automne 2020 - Soutenir les Canadiens et lutter contre la COVID-19. L’Énoncé explique qu’en vertu des règles actuelles, les entreprises numériques étrangères peuvent vendre leurs biens et services aux Canadiens sans imposer la taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée (TPS/TVH) comme il est exigé pour les fournisseurs nationaux de biens et services concurrents. Pour uniformiser les règles du jeu, l’Énoncé stipule que les vendeurs non-résidents qui fournissent des produits numériques ou des services à des consommateurs au Canada soient tenus de s’inscrire aux fins de la TPS/TVH à partir d’un cadre simplifié d’inscription et de versements accessibles en ligne aux vendeurs non-résidents et aux exploitants de plateformes de distribution non-résidents. Ces mesures incluent des exploitants non-résidents de plateformes numériques, mais elles se limitent seulement aux fournitures des entreprises aux consommateurs.

De plus, le gouvernement propose d’appliquer la TPS/TVH à toutes les ventes de biens aux Canadiens effectuées par l’entremise d’entrepôts de distribution situés au Canada. En vertu de cette proposition, « la TPS/TVH serait perçue et versée soit par le fournisseur étranger ou soit par la plateforme numérique qui effectue la vente ». De plus, en ce qui concerne les plateformes numériques de logements provisoires (comme AirBnB), le gouvernement propose que « la TPS/TVH soit perçue et versée – soit par le propriétaire ou soit par la plateforme d’hébergement numérique – sur des locations à court terme fournies au Canada par l’entremise d’une plateforme d’hébergement numérique ». L’estimation de cette mesure est une augmentation des revenus fédéraux de 1,2 milliard de dollars sur cinq ans, et ces réformes devraient entrer en vigueur le 1er juillet 2021.

L’Énoncé présente également l’intention du gouvernement d’imposer une nouvelle TSN aux entreprises étrangères qui fournissent des services numériques aux Canadiens. Bien entendu, le Canada travaille en étroite collaboration avec l’OCDE depuis 2013 pour élaborer une approche multilatérale en matière de fiscalité numérique, la date limite actuelle pour le consensus étant prévu pour la mi-2021. Mais le gouvernement s’inquiète des retards pour parvenir à un consensus, et par conséquent, son plan est de mettre en œuvre une TSN provisoire ou temporaire jusqu’à l’entrée en vigueur d’une telle approche multilatérale. Cela nous amène aux détails de l’option 1 pour taxer les services numériques au Canada, à savoir la TSN canadienne.

Option 1 : Taxe canadienne sur les services numériques

Dans le Budget fédéral 2021-2022 déposé en avril 2021, le gouvernement a proposé de mettre en œuvre une TSN de 3 % sur les revenus provenant des services numériques qui reposent sur les données et les contributions de contenu des utilisateurs canadiens. Comme mentionné ci-dessus, la proposition s’inspire étroitement du modèle de la TSN élaboré par la France. La TSN s’appliquerait aux « grandes » entreprises, c’est-à-dire celles qui génèrent des recettes brutes d’au moins 750 millions d’euros au 1er janvier 2022. Le gouvernement estime que la TSN pourrait générer des revenus de 3,4 milliards de dollars sur cinq ans.

Comme nous l’avons examiné dans le Billet 05 du Journal de la TSN, cette façon de faire en instaurant unilatéralement une TSN risque de mettre le Canada sur la liste des juridictions visées par des enquêtes commerciales internes menées aux États-Unis en vertu de l’article 301 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur. L’accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis pourrait être pertinent si cela se produit, mais les risques de conflits et les perspectives de résolution sont incertains. Dans ce sens, il est pertinent d’examiner quelles autres options sont disponibles et de voir si elles seraient moins à risque de susciter une enquête.

Nous distinguons deux options supplémentaires aisément à la portée du Canada, mais ni l’une ni l’autre n’est exempte de toute difficulté. La première consiste à adopter un prélèvement à la source sur le revenu associé à des services spécifiques, ce qui serait conforme à une disposition conventionnelle récemment élaborée par les Nations Unies; l’autre est une solution canadienne plus unique, sous la forme d’un refus de déduction pour les paiements publicitaires effectués à des entreprises étrangères. Chacune est explorée à son tour.

Option 2 : Prélèvement de revenus sur les services numériques automatisés

Comme le démontrent les travaux de l’OCDE dans le cadre du Pilier 2, il existe aujourd’hui un large consensus sur le fait que les règles actuelles régissant les services numériques en vertu de l’article 7 du Modèle fiscal de convention des Nations Unies (bénéfices des entreprises) ne reflètent plus la réalité d’une économie fortement numérisée. Les revenus provenant des services numériques étant imposés par les juridictions du marché que « si les entreprises qui fournissent ces services le font par le biais, entre autres, d’un établissement d’affaires fixe situé dans ces juridictions de marché » est le principal problème identifié. Un établissement d’affaires fixe est nécessaire pour surmonter le seuil d’imposition (nexus) que l’on retrouve dans les conventions fiscales fondées sur le modèle de l’OCDE, qui comprend toutes les conventions fiscales du Canada. Comme les lecteurs de ce Journal portant sur la TSN sont sans doute conscients, un établissement fixe de l’entreprise nécessite généralement une présence physique, l’élément clé qui fait défaut aux vendeurs à distance. Mais l’approche du Pilier 2 de l’OCDE n’est pas la seule solution possible pour surmonter cet obstacle fiscal. Le 6 août 2020, le Comité d’experts des Nations Unies (ONU) sur la coopération internationale en matière fiscale en a proposé une autre, à savoir sous la forme d’un prélèvement à la source.

Le nouvel article 12B accorderait effectivement des droits fiscaux supplémentaires aux pays dans lesquels les clients d’un fournisseur de services numériques automatisés ont été localisés en effectuant un prélèvement à la source brut sur certains revenus dérivés de ces services. Le taux serait soumis à une négociation entre les pays contractants, mais serait vraisemblablement conforme à d’autres types de prélèvements à la source (qui sont habituellement plus élevés que le taux d’une TSN typique). Semblable au Pilier Un de l’OCDE l’article 12B de l’ONU définit largement les « services numériques automatisés », couvrant les services de publicité en ligne, les moteurs de recherche en ligne, les plateformes de médias sociaux, les jeux en ligne et les services d’informatique hébergés, mais à l’exclusion des entreprises en contacts directs avec les consommateurs. Au cours de la 21e session virtuelle du Comité, le Comité d’experts des Nations Unies sur la coopération internationale en matière fiscale a accepté d’ajouter une version de l’article 12B proposé au Modèle fiscal de convention des Nations Unies sur la double imposition entre pays développés et pays en développement. Le 20 avril 2021, l’ONU a approuvé la version finale de l’article.

Dans quelle mesure un prélèvement à la source est-il différent d’une TSN ? En réalité, les prélèvements à la source sont et ont toujours été des taxes de base brutes (accises), même lorsqu’ils sont intégrés aux régimes d’impôt sur le revenu. Les prélèvements à la source sont en revanche un moyen bien accepté d’accroître l’impôt sur le revenu domestique (net) pour couvrir les non-résidents, tandis qu’une TSN est effectivement une taxe d’accise distincte. La désignation est importante parce qu’en théorie un prélèvement d’impôt standard devrait être admissible au crédit d’impôt étranger, permettant ainsi l’imposition basée sur la source tout en atténuant le risque de double imposition. Les États-Unis ont déjà clairement indiqué qu’ils considèrent la TSN comme inadmissible au crédit, et le Trésor a récemment publié des propositions de règlements qui renforceraient encore davantage leur opposition générale à ces taxes. Mais comme la plupart des pays de l’OCDE, y compris les États-Unis, ont depuis longtemps accepté des impôts sur la base de montants bruts spécifiés comme étant « au lieu » d’impôts nets sur le revenu qui s’appliqueraient si les seuils de présence économique intérieurs étaient dépassés, les prélèvements à la source intégrés dans un impôt sur le revenu pourraient bénéficier du doute, mais non pas les TSNs.

Le problème pour le Canada et d’autres pays, c’est que les conventions fiscales existantes précisent exactement quels types de revenus sont assujettis au prélèvement à la source, et la liste exclut traditionnellement la plupart des formes de revenus d’entreprise « actifs  ». Les revenus publicitaires ne sont répertoriés dans aucune des catégories spécifiées et constituent probablement un revenu d’entreprise pour la plupart des bénéficiaires non-résidents. Pour certains, les catégories sont relativement rigides dans leur esprit, mais elles ne sont pas immuables. L’élaboration de l’article 12B apporte une rationalisation de changement dans la pensée traditionnelle, mais il n’est nullement acquis que tous les partenaires du traité seront d’accord.

Le fait que l’article 12B fait partie d’un Modèle de convention spécifiquement conçu pour les traités entre les pays de statut économique dissemblable n’interdit en aucune façon son utilisation dans un rapport de traité donné. En effet, de nombreux traités fiscaux des États-Unis reflètent la préférence historique du Modèle des Nations Unies pour une plus grande imposition à la source, quel que soit le niveau de développement du partenaire signataire des traités, et cette liste comprend la Convention entre le Canada et les États-Unis d'Amérique. Cependant, par rapport à la TSN, l’ajout de l’article 12B à la convention fiscale entre le Canada et les États-Unis (ou à toute autre convention fiscale canadienne, comme celle avec la Chine, l’autre grand exportateur de services numériques automatisés) n’est pas nécessairement une approche politique plus facile parce que, bien sûr, un tel changement doit être négocié bilatéralement. Il n’est pas évident que les États-Unis ou la Chine seraient disposés à négocier ce changement, ou s’ils le faisaient, quel taux d’imposition obtiendrait l’approbation des deux. On peut soutenir que l’apparente rigidité de la situation actuelle des conventions fiscales bilatérales est précisément la raison pour laquelle le Canada et d’autres pays ont choisi de renoncer à cette approche relativement plus simple pour taxer les services numériques au profit d’une TSN, même si le second a soulevé des questions commerciales là où le premier ne le ferait vraisemblablement pas.

Par conséquent, un prélèvement à la source sur une taxe s’appliquant aux services numériques automatisés pourrait être un moyen relativement plus facile d’augmenter les impôts sur les services numériques offerts aux Canadiens par des fournisseurs éloignés, mais il y a des raisons claires pour lesquelles le gouvernement n’a probablement pas choisi cette voie. Néanmoins, il reste une autre option envisageable pour le Canada qui pourrait être parmi les plus uniques, c’est-à-dire sous la forme d’un refus de déduction.

Option 3 : Refus de déduction pour les dépenses publicitaires

La troisième option du Canada pour accroître les revenus des fournisseurs éloignés de services numériques est une option qui cible directement les acheteurs de ces services plutôt que les vendeurs. Cela implique d’étendre les limites actuelles des déductions fiscales de certaines dépenses publicitaires versées aux entreprises de médias étrangers. À l’heure actuelle, seules les dépenses publicitaires associées aux fournisseurs étrangers de presses écrites, de télévision et de radiodiffusion sont couvertes. Les dispositions pertinentes se trouvent aux sections 19 et 19.1 de la LIR. Étendre ces limites pour couvrir les dépenses de publicité payée aux fournisseurs de services numériques étrangers serait en fait un moyen d’imposer un taux plus élevé pour les entreprises canadiennes qui choisissent de faire de la publicité sur les plateformes étrangères par rapport à celles qui font de la publicité auprès des entreprises canadiennes.

Les mécanismes actuels limitant la déductibilité sont relativement simples même si les implications commerciales sont un peu obscures. En bref, la LIR, article 19 refuse une déduction pour les dépenses engagées pour des espaces publicitaires « dans un numéro d’un journal en vue de la publication d’une annonce destinée au marché canadien », à moins qu’il ne s’agisse d’une édition canadienne d’un journal canadien (à quelques exceptions près). L’édition d’un journal canadien est ensuite définie de façon à exclure efficacement les entreprises médiatiques étrangères de toutes sortes. La LIR article, 19.1 nie à son tour la déductibilité d’une dépense pour une publicité « essentiellement destinée au marché canadien et faite par une entreprise étrangère de radiodiffusion », avec une entreprise étrangère de radiodiffusion qui est définie comme « une entreprise d’émission de radiodiffusion ou d’exploitation d’un réseau située à l’étranger ou sur un navire ou un aéronef non immatriculé au Canada ». La définition n’exclut pas explicitement les plateformes internet comme forme de radiodiffusion, mais c’est l’interprétation adoptée à ce jour.

Cette interprétation, selon FRIENDS of Canadian Broadcasting and the Public Policy Forum, un groupe commercial canadien de radiodiffusion, a entraîné une crise pour les médias canadiens alors que la publicité fuit la presse écrite au profit des médias numériques, dont la plupart appartiennent à des intérêts étrangers. Dans Témoignages présentés au Comité sénatorial permanent des transports et des communications le directeur général des AMIS de la radiodiffusion canadienne a expliqué qu'« En 2017, les annonceurs canadiens dépensaient environ 6,2 milliards de dollars en publicité numérique. Quatre-vingts pour cent de ce montant, soit 5 milliards de dollars, est acheminé directement à des entreprises médiatiques étrangers, principalement Google, sa filiale YouTube, et Facebook. ». « Entre-temps, les journaux canadiens, imprimés et numériques ont perdu plus de 50 p. 100 de leurs revenus publicitaires depuis 2006. ».

Après avoir entendu les AMIS et d’autres personnes, le Comité sénatorial permanent a déterminé que la limite actuelle de la déductibilité des dépenses publicitaires associées aux entreprises de médias étrangers devrait être étendue aux médias en ligne. Dans un rapport sur la Déductibilité fiscale de la publicité étrangère sur internet au Canada le Comité sénatorial permanent a convenu avec les AMIS et d’autres témoins que la réforme de la LIR était un moyen approprié de taxer efficacement, voire indirectement, les fournisseurs étrangers de plateformes publicitaires. Le rapport cite une estimation des AMIS selon laquelle une telle réforme rapporterait au Canada environ 10 % des dépenses publicitaires étrangères d’internet tout en augmentant d’un milliard de dollars la taxe perçue auprès des entreprises canadiennes touchées.

Étendre les termes de la LIR, articles 19 et 19.1 pour couvrir les fournisseurs étrangers de services numériques automatisés serait-il un moyen pour le Canada d’atteindre les objectifs d’une TSN, sans encourir les mêmes risques fondés sur le commerce ? La réponse n’est pas du tout claire. Les dispositions de la LIR, articles 19 et 19.1 font explicitement l’objet d’une discrimination à l’égard des entreprises étrangères et ont fait l’objet d’un examen minutieux par le Congrès américain au fil des ans. Selon un rapport du Congrès, les États-Unis ont rejeté l’article 19.1 de la LIR alors nouvellement adopté dans le cadre de la renégociation de la convention fiscale Canada-États-Unis, mais le Canada « a refusé de discuter de cette disposition ». Le Sénat américain a ensuite approuvé diverses résolutions en litige et certains radiodiffuseurs américains ont déposé une plainte en vertu de l’article 310 du Trade Act de 1974 alléguant que la disposition canadienne était une pratique déraisonnable qui alourdit le commerce avec les États-Unis. Le Congrès s’est penché sur cette question, mais n’a finalement pris aucune autre mesure sur un projet de loi qui aurait reflété la disposition canadienne. Il y a manifestement un historique ici qui bénéficierait d’être analysé de plus près afin de déterminer les risques pour le Canada dans l’éventualité où les dispositions de la LIR, articles 19 et 19.1 devaient être sérieusement prises en considération.

Références :
Nathaniel Nurse, Lucile Flandinette et Allison Christians, Le Journal sur la taxe du numérique de la FCF, billet No. 6, 1 juin 2021, à
http://www.fcf-ctf.ca/CTFWEB/FR/Newsletters/Blogs_and_Reports/Digital_Services_Updates/Entries/Entry06.aspx

Veuillez vous connecter ou créer un compte pour participer à la discussion.


◄ Retour au Journal sur la taxe du numérique