Certitude fiscale : Le point de vue d'un fonctionnaire du fisc

Ted Gallivan, sous-commissaire, Direction générale du secteur international, des grandes entreprises et des enquêtes, Agence du revenu du Canada

L'administration fiscale passe le plus clair de son temps et de son énergie à essayer d'établir de la certitude pour les contribuables, les gouvernements et les citoyens. Les lecteurs pourraient ne pas être d'accord avec cette affirmation, en raison de leur propre expérience et, dans certains cas, d'une longue carrière passée à vivre avec le contraire de la certitude fiscale. Saisir cette différence de points de vue entre l'administration fiscale et le reste du monde permet de comprendre comment les administrateurs fiscaux peuvent contribuer à la fois à réduire et à renforcer la certitude fiscale.

Un continuum de comportements

Les administrateurs fiscaux et les lecteurs de cet article conviendraient tous, idéalement, qu'il existe un continuum de situations et de comportements qui s'étend de la certitude associée à la conformité volontaire à une zone d'incertitude, en passant par une gamme de comportements non conformes (avec, à l'extrême, la fraude fiscale criminelle) que même les contribuables touchés considéreraient comme illégaux. Tout contribuable, comptable, avocat, vérificateur, agent des appels, pays ou juge pourrait placer n'importe quel cas donné à différents points d'un tel continuum. Les débats et les litiges provoqués par chacun de ces cas peuvent cacher le fait qu'une administration fiscale et une communauté de contribuables ont en commun un désir ardent de certitude fiscale.

Pour ce qui est du continuum de situations et de comportements proposés ci-dessus, l'administration fiscale travaille à gérer deux « lignes ». La première court entre 1) ce qui est « nettement » conforme (soit un type de certitude) et 2) une gamme de niveaux d'incertitude. La seconde relie l'incertitude et ce que l'ARC perçoit comme un comportement non conforme.

La fonction des vérifications de l'ARC : Se concentrer d'abord sur les problèmes les plus graves

Le but à long terme de la fonction de conformité, principalement le rôle des vérifications de l'ARC, consiste à gérer l'incidence de la non-conformité. Par conséquent, la seconde ligne mentionnée ci-dessus (entre l'incertitude et la zone de non-conformité) est particulièrement importante pour la fonction de vérification. Toutes les administrations fiscales cherchent à éliminer la zone de non-conformité. Nous mesurons le manque à gagner fiscal associé à cet espace et considérons le rendement brut des vérifications comme indication du progrès réalisé pour combler l'écart.

Gérer l'incertitude extrême

L'ARC travaille continuellement à faire connaître à la population des situations qu'elle croit être nettement non conformes. Elle publie de l'information sur les condamnations criminelles. Les abris fiscaux que l'ARC considère comme abusifs sont communiqués en ligne. En 2019, l'Agence a commencé à publier à l'intention des fiscalistes des avis relatifs aux types de planification contestés lors des vérifications. Les plans de l'ARC à l'intention des entreprises, les annonces ministérielles et les remarques prononcées par des fonctionnaires lors de conférences et autres événements fournissent souvent des exemples précis de cas de non-conformité perçue auxquels l'Agence accorde la priorité.

À la frontière entre l'incertitude et la non-conformité, dans les domaines où l'ARC perçoit une non-conformité notable, celle-ci aspire à une divulgation accrue au moment de la déclaration. La mise à jour de l'approche de l'ARC au regard du formulaire T-1135, Bilan de vérification du revenu étranger, au milieu des années 2010 en est un bon exemple. Les communications de l'ARC relativement au formulaire T-1134, Déclaration de renseignements sur les sociétés étrangères affiliées contrôlées et non contrôlées, fin 2019 visaient à déterminer de manière transparente un domaine qui ferait l'objet d'un examen plus minutieux. En outre, l'Agence publie souvent des résultats propres à ce contexte, par exemple la valeur en dollars de pénalités imposées à des tiers pour une année donnée. Du point de vue de l'administration, nous tentons de clarifier les questions auxquelles nous nous attaquerons (ou prévoyons de nous attaquer) et nous sommes de plus en plus transparents dans l'annonce préalable de ces questions.

Considérons maintenant certains exemples cités par d'autres contributeurs au numéro inaugural de ce bulletin. On pourrait dire que les remarques faites par l'ARC en table ronde lors de conférences introduisent de l'incertitude parce que l'Agence y dévie de ses positions de longue date; mais on pourrait aussi affirmer qu'elles réduisent l'incertitude parce qu'elles clarifient pour la communauté fiscale les opinions et les intentions actuelles de l'ARC.

L'ARC écoute aussi, comme le ministère des Finances, les opinions divergentes quant au point où la démarcation entre incertitude et non-conformité se situe ou devrait se situer. Par conséquent, lorsque l'ARC discute de changements, communique des changements prévus ou annonce des plans futurs, elle ne fait pas que s'adresser aux contribuables; elle les écoute aussi (sans nécessairement être d'accord avec ce qu'ils disent).

Plaider sur les limites de la planification fiscale est coûteux et long, et l'issue est incertaine pour toutes les parties. Puisque des sommes d'argent considérables et des questions complexes sont en jeu, les litiges fiscaux sont inévitables. Cependant, si le dialogue sur ces questions peut mener à une compréhension mutuelle, à une raréfaction des procès ou à une réduction des occasions de litige, les fonctionnaires de l'ARC continueront alors d'investir beaucoup de temps à amorcer un tel dialogue.

Encore une fois, il est possible que les lecteurs doutent de cette affirmation, et ce, en raison de leur expérience personnelle. Mais rappelez-vous que, lorsque l'ARC remanie un formulaire, engage de nouvelles équipes de vérificateurs ou multiplie les annonces sur une question, elle croit ainsi générer de la certitude. Ce que nous disons, en fait, c'est que nous entendons contester une certaine approche du contribuable. Je peux comprendre que certains contribuables accepteront de relever le défi et choisiront de défendre une position fiscale. D'autres pourraient plutôt vouloir s'assurer que l'ARC prend des mesures de suivi avant de changer leur approche. Les paroles s'envolent, même celles de l'ARC. Mais du point de vue d'une administration fiscale, ce sont des choix du contribuable que d'accepter un certain degré d'incertitude.

Gérer les limites de l'incertitude

Il existe une attraction naturelle vers une extrémité du continuum, où les déclarations « nettement conformes » prennent fin et l'incertitude débute. Il y a un jeu à somme nulle pour ce qui est de l'impôt payé.

L'administration fiscale prend également en compte le coût de la conformité (pour le contribuable et pour le gouvernement); l'égalité entre les secteurs et entre les contribuables; et l'harmonisation (et les points de friction potentiels) avec les autres administrations fiscales.

Puisque les contribuables n'attirent généralement pas l'attention de l'ARC sur leurs positions fiscales innovantes, il est difficile pour l'Agence de deviner où les contribuables croient que la ligne entre « nettement conforme » et « incertaine » se trouve. La Couronne, par l'intermédiaire de vérifications, de décisions, d'appels, du ministère de la Justice et du ministère des Finances, cherche à clarifier l'emplacement de cette démarcation. Ces mesures incluent des efforts, des initiatives et des pratiques que l'ARC et d'autres administrations fiscales emploient pour mieux gérer cette délimitation; elles comprennent le glissement de la démarcation le long du continuum ou l'élargissement de la plage de déclarations et de transactions qui sont conformes.

Ces dernières années, l'ARC s'est servi de décisions, d'avis aux fiscalistes et de débats d'experts lors de conférences pour clarifier le point de départ de la zone d'incertitude. Dans certains cas, comme l'apport de changements au programme de conformité volontaire en 2019, on a introduit volontairement une certaine incertitude, l'Agence cherchant à appliquer plus complètement le pouvoir discrétionnaire du ministre en vertu de la Loi. Pour combler davantage de lacunes, l'ARC a publié des directives quant aux systèmes de contrôles internes, aux réunions de rétroaction avec les contribuables et aux avis du ministère des Finances.

En plus des initiatives de l'ARC, l'OCDE fournit un élément d'uniformité mondiale, par l'entremise de groupes de travail et d'orientation des politiques générales du Comité des affaires fiscales. Le Canada, par l'intermédiaire des dirigeants de son vaste réseau d'affaires, travaille à réduire l'incertitude liée à la double imposition. La double imposition est une source d'incertitude particulièrement dérangeante pour les administrations fiscales, compte tenu du nombre élevé de contribuables qui font des déclarations agressives et des coûts d'opportunité pour l'administration fiscale et pour les entreprises.

Bien que les activités commerciales des contribuables puissent parfois les pousser en zone d'incertitude, il arrive aussi que ceux-ci cherchent à se procurer un avantage fiscal en structurant leurs activités d'une façon nouvelle et unique. À cet égard, les contribuables donnent le ton et l'ARC réagit. L'ARC a d'abord l'obligation de définir et d'analyser la question, puis elle choisit une réponse au glissement du contribuable vers la zone d'incertitude.

Et puis après?

De l'avis d'au moins un fonctionnaire du fisc, il existe sur le continuum une démarcation passé laquelle l'ARC devrait systématiquement tout contester. Par conséquent, l'ARC et les contribuables ont un intérêt commun à maximiser le dialogue dans le but de clarifier cette démarcation et de minimiser le recours aux tribunaux pour déterminer cette dernière.

On soupçonne que la fonction de conformité de l'ARC voit la nécessité d'un procès et a une idée de ce qu'on pourrait et devrait éviter si on coordonnait mieux les activités de vérification et d'application. On soupçonne aussi qu'un contribuable choisit parfois sciemment de se placer dans la zone d'incertitude.

Observations

Dans cet article, j'ai voulu fournir de l'information susceptible d'aider les lecteurs à mettre en contexte une question donnée et à comprendre certains des intérêts stratégiques en jeu. Bien connaître les objectifs et les intérêts des différentes parties est essentiel pour composer avec ces questions et influer sur les plans. Savoir si on se trouve à l'extrémité ou au centre du continuum de certitude peut nous donner une idée de la façon dont on est perçus et nous permettre d'adapter notre travail pour trouver la solution à une controverse fiscale donnée ou agir sur une approche ou une procédure particulière.

Les administrations fiscales raisonnent en termes d'incertitude nécessaire et d'incertitude évitable. Le comportement de nos propres vérificateurs, le manque de coordination à l'échelle de l'organisation ou le défaut de comprendre pleinement la rétroaction ou les déclarations des contribuables peuvent amener l'administration fiscale à créer de l'incertitude évitable. Nous travaillons fort pour minimiser ce phénomène.

À l'inverse, nous jugeons qu'une certaine incertitude peut être nécessaire lorsque des plans ou des comportements sont considérés avec soin; qu'on se livre à des consultations et à des débats adéquats; et que l'ARC traite de nouveaux domaines de non-conformité ou donne priorité à certaines questions. Nous nous efforçons de plus en plus d'établir de la certitude lorsque nous prenons de tels virages. Ce faisant, dans un certain sens, nous examinons la question moins de l'angle de l'incertitude fiscale et plus de celui de l'« incertitude du résultat » pour les contribuables qui ne sont pas influencés par les signaux explicites de l'ARC quant à son changement de direction. Une gestion prudente du travail de la fonction de vérification; la gestion des litiges et les réactions aux décisions des tribunaux; de même que la rapidité et la constance sont toutes importantes à cet égard.

Les questions qui s'approchent davantage de l'extrémité « conforme » du continuum ont une priorité moindre aux yeux de l'administration fiscale. Ici, les fiscalistes sont les premiers à aborder les nouvelles transactions et les nouveaux plans, et ils ont une certaine influence quant à l'emplacement de leur position initiale sur le continuum.

Dans tous les cas, les administrations fiscales ont la responsabilité de clarifier constamment ces démarcations sur le continuum. Les fiscalistes devraient être en mesure de comprendre le degré de risque auquel ils exposent leurs clients pour pouvoir leur fournir des avis exhaustifs. ◼

Perspectives en fiscalité et en politique fiscale
Volume 1, numéro 1, mars 2020
©2020, Fondation canadienne de fiscalité