La transparence fiscale : La SSUC et la perspective des petites entreprises

Hugh Neilson, Kingston Ross Pasnak LLP et Video Tax News

Introduction

Les commentaires de cet article sur les questions liées à la transparence fiscale viennent du point de vue d'un comptable spécialisé dans les questions fiscales touchant les petites et moyennes entreprises privées. Je suis actuellement président du Comité de CPA Canada sur la fiscalité — Petits et moyens cabinets, et membre du Comité mixte sur la fiscalité de l'Association du Barreau canadien et de CPA Canada (« le comité mixte »). Contrairement à d'autres personnes qui ont contribué à ce numéro, je ne me concentre pas sur les grandes organisations multinationales ni sur les questions de fiscalité internationale en général. Et ce sont là les domaines où la transparence fiscale est un problème, n'est-ce pas? C'est du moins ce que nous disent les médias.

Applicabilité aux petites et moyennes entreprises

À mon avis, les questions de transparence fiscale concernent également les petites entreprises nationales. Ces dernières années, nous avons assisté à une augmentation lente mais constante des demandes de transparence, et cette tendance a touché les propriétaires de petites entreprises. Cette tendance s'est traduite par des demandes de transparence en matière de propriété des sociétés, ce qui a par exemple entraîné les récentes modifications à la LCSA exigeant que les sociétés régies par cette loi tiennent un registre des particuliers ayant un « contrôle important » sur ces sociétés. Les gouvernements fédéral et provinciaux se sont entendus en 2017 sur l'adoption d'exigences similaires dans les lois provinciales dans le cadre de l'Entente en vue de renforcer la transparence de la propriété effective. La plupart des provinces n'ont pas encore mis en œuvre cette initiative, mais la Colombie-Britannique, oui, et ses exigences sont déjà entrées en vigueur.

Les propriétaires de biens immobiliers en Colombie-Britannique assisteront aussi bientôt à la création d'un registre de leurs biens consultable par le public en vertu de la LOTA. En application de cette loi, ces registres de la propriété effective ne sont accessibles qu'à certains groupes, du moins pour l'instant. En vertu de règles adoptées récemment par le Québec, les contrats de prête-nom doivent être divulgués aux autorités fiscales (comme l'a indiqué un article de 2019 (en anglais) du Canadian Tax Focus). Il reste à voir si d'autres provinces adopteront des exigences similaires.

Les personnes concernées par l'imposition des fiducies sont sans doute au courant des exigences de déclaration élargies proposées dans le projet de loi de 2018. Telles qu'elles ont été proposées à l'origine, ces règles exigeraient la divulgation de l'identité de tous les fiduciaires, bénéficiaires et constituants de la fiducie; et de chaque personne (comme un « protecteur ») qui a la capacité d'exercer un contrôle sur les décisions du fiduciaire. Dans le budget fédéral de 2019, le ministère des Finances a déclaré que les règles étaient en cours de révision pour répondre aux préoccupations importantes soulevées par les parties prenantes, notamment par le comité mixte. À ce jour, le ministère des Finances n'a fait aucun nouveau commentaire à savoir si l'application de ces exigences sera retardée au-delà de l'application prévue précédemment pour les années d'imposition terminées à compter du 31 décembre 2021.

Mais ça ne pourrait pas arriver ici!

Je vais m'écarter un peu des frontières du Canada pour m'intéresser à la nation d'où vient notre propre régime juridique (sauf au Québec). Pour ceux qui pensent que des exigences claires en matière de protection de la vie privée dans le domaine financier limiteront la mise en œuvre de mesures de transparence, il peut être éclairant d'examiner le site Web du registre des entreprises (Companies House) du Royaume-Uni.

En cliquant sur le lien « Find company information », on peut chercher le nom d'une société au hasard et obtenir une liste de sociétés. Ensuite, le lecteur peut accéder à des renseignements sur la société, tels que l'adresse du siège social, la nature de l'entreprise, ses dirigeants et les personnes exerçant un contrôle important (y compris leur nationalité, leur pays de résidence, les autres sociétés dans lesquelles ils ont exercé des fonctions — un poste d'administrateur, par exemple — et même leurs mois et année de naissance), ainsi qu'aux informations financières de l'entreprise. Ces informations sont disponibles même pour les petites entreprises privées. Je sais que ces renseignements sont accessibles depuis des décennies (autrement qu'en ligne) et que cette transparence est considérée comme allant de soi au Royaume-Uni.

Communication des informations liées à la SSUC : Un petit pas?

En général, il y a très peu de situations dans lesquelles l'ARC peut divulguer des renseignements des contribuables, et des pénalités élevées peuvent être imposées à un fonctionnaire qui ne respecte pas ces restrictions. Une exception à la norme généralement élevée de confidentialité des renseignements des contribuables a toutefois été introduite avec la mise en œuvre de la Subvention salariale d'urgence du Canada (SSUC), qui a été conçue pour aider les entreprises touchées par la pandémie actuelle.

Bien que les détails de la SSUC aient évolué depuis sa promulgation en avril 2020, la législation a toujours prévu ce qui suit : « Le ministre peut communiquer au public, ou autrement mettre à sa disposition, de la façon qu'il estime indiquée, le nom de toute personne ou société de personnes qui a fait une demande [pour la SSUC]. » En d'autres termes, l'ARC peut divulguer le nom de chaque demandeur de la SSUC (et de la nouvelle Subvention d'urgence du Canada pour le loyer [SUCL], en vertu du projet de loi C-9, qui est devenu loi en novembre 2020). Parce que « le particulier ayant la responsabilité principale des activités financières de l'employeur » doit fournir une attestation pour chaque demande de SSUC, ce particulier doit reconnaître « que les règles concernant la SSUC autorisent l'ARC à publier les noms des personnes ayant fait une demande ». J'avoue que je serais curieux de savoir combien de personnes parmi celles qui signent ces formulaires, probablement à plusieurs reprises, sont pleinement conscientes de cet élément du programme. Une attestation similaire requise pour les demandes de SUCL implique également une reconnaissance du pouvoir de l'ARC de publier les noms des demandeurs de la SUCL.

À la question 35 de son document Foire aux questions, l'ARC indique qu'elle est autorisée « à communiquer au public le nom de tout employeur admissible qui présente une demande pour la subvention salariale. L'ARC fournira une mise à jour concernant la publication en temps opportun d'une liste ou d'un registre des employeurs qui ont demandé la subvention ». Dans un webinaire de CPA Canada avec l'ARC daté du 26 octobre 2020, Costa Dimitrakopoulos, directeur général à la Direction générale de la politique législative de l'ARC, a indiqué que la mise en place de la base de données de « recherche des employeurs ayant demandé la SSUC » sera bientôt terminée. Cette base de données indiquera uniquement le nom des employeurs qui ont reçu la SSUC (et non ceux qui en ont simplement fait la demande) et sera consultable par le grand public. Les informations concernant, par exemple, le nombre d'employés de l'employeur ou le montant demandé ou reçu par l'employeur ne peuvent être divulguées.

Je n'ai connaissance d'aucune déclaration officielle expliquant la raison d'être de cette mesure de transparence inhabituelle. Je trouve quelque peu ironique que l'objectif d'une disposition visant à améliorer la transparence reste entouré de mystère.

Le bon, la brute et le truand

Contrairement aux autres mesures de transparence dont il est question dans le présent bulletin, le fait de nommer les demandeurs (ou les bénéficiaires) de la SSUC n'aide pas l'ARC à avoir accès aux renseignements des contribuables, puisque les contribuables ont présenté leur demande à l'ARC. Depuis le début de la pandémie, le ministère des Finances n'a pas fourni de notes explicatives sur la législation relative à la SSUC.

Dans le webinaire susmentionné de CPA Canada avec l'ARC, M. Dimitrakopoulos a indiqué que la base de données assurerait la transparence pour la population canadienne quant à la manière dont l'argent de leurs impôts a été dépensé pour maintenir les emplois et assurer la réembauche de la main-d'œuvre, et découragerait également la non-conformité. Les statistiques, qui sont maintenant à jour au 22 novembre 2020, indiquent près de 1,7 million de demandes et plus de 50 milliards de dollars versés. Il est clair que d'importants fonds publics ont été consacrés au programme.

L'argument selon lequel le public a le droit de savoir comment l'argent de ses impôts est dépensé a un certain poids. Cela dit, une part importante des fonds publics est consacrée à de nombreux autres programmes qui n'ont pas ce type de transparence.

Selon les statistiques en date du 4 octobre 2020, la PCU a versé plus de 81,6 milliards de dollars à près de 9 millions de demandeurs. Bien entendu, ce programme est très différent de la SSUC; un bénéficiaire ne peut pas recevoir plus de 14 000 $ au total. En outre, les attentes en matière de protection des renseignements personnels ont toujours été beaucoup plus élevées pour les particuliers que pour les entreprises. Ainsi, le fait que les bénéficiaires de la PCU et des autres prestations de soutien du revenu pour les particuliers liées à la COVID-19 ne soient pas nommés publiquement n'est ni surprenant ni contraire aux politiques de divulgation des bénéficiaires de la SSUC.

Au 26 novembre 2020, le Compte d'urgence pour les entreprises canadiennes (CUEC) avait distribué plus de 30 milliards de dollars à plus de 750 000 entreprises. Pourquoi ces prêts partiellement remboursables ne seraient-ils pas soumis à la même politique de divulgation que les autres programmes de prestations, étant donné qu'ils constituent également des fonds d'aide liés à la COVID-19 versés par les contribuables canadiens aux entreprises canadiennes? Les arguments en faveur de la transparence semblent tout aussi percutants pour ce programme, et les préoccupations en matière de protection de la vie privée semblent similaires.

Qu'en est-il des autres programmes, tels que le programme de recherche scientifique et développement expérimental (qui reçoit plus de 3 milliards de dollars chaque année)? Dans le cadre de divers programmes d'incitatifs fiscaux, ni les demandeurs ni les bénéficiaires de prestations ne sont assujettis à une obligation de divulgation. Il est peut-être plus exact de dire qu'ils ne le sont pas encore. Est-ce que la divulgation des informations relatives à la SSUC pourrait laisser présager une plus grande transparence (ou, selon le point de vue qu'on adopte, une plus grande réduction de la confidentialité et du respect de la vie privée des contribuables) en ce qui concerne les subventions, qu'elles soient accordées par l'entremise du système fiscal ou autrement? Le droit du public de savoir qui bénéficie de l'argent des contribuables semble être un argument convaincant en faveur de la divulgation, mais le compromis en ce qui a trait à la confidentialité des informations des contribuables qui en résulte est-il acceptable?

Certaines entreprises, selon des commentateurs, se sont peut-être abstenues de demander la SSUC — alors qu'elles en avaient cruellement besoin et que cela aurait préservé des emplois — parce qu'elles craignaient de recevoir une publicité négative si elles étaient nommées. Nous savons que les bénéficiaires seront nommés, car il est clair que leur identité sera accessible dans la base de données consultable prévue.

D'autres entreprises, en raison des pressions concurrentielles, peuvent vouloir préserver la confidentialité des données relatives à leur situation financière. Les entreprises nommées — et donc publiquement connues pour avoir des revenus qui ont baissé (la baisse des revenus est une condition d'admissibilité de base à la SSUC) — deviendront-elles les cibles d'offres publiques de rachat? Par ailleurs, le fait qu'une entreprise soit exclue de la base de données pourrait-il devenir problématique si les clients, les fournisseurs ou les employés considèrent que cela signifie que l'entreprise n'est pas touchée par les souffrances économiques généralisées causées par la pandémie? L'absence d'un employeur de la liste des bénéficiaires pourrait être utilisée dans les négociations collectives et servir à générer une publicité négative pour les organisations qui pourraient sembler avoir profité de la pandémie. Il est également important de noter à cet égard que, pour les périodes ultérieures du programme, même une légère baisse des revenus permettra de présenter une demande.

Bien sûr, certains commentateurs ont laissé entendre que cette divulgation pourrait être déployée comme une tactique de dénonciation. Ils avancent que le gouvernement, ou d'autres parties qui ont accès aux noms des demandeurs, peuvent pointer du doigt de grandes organisations dont les états financiers sont de notoriété publique et contester que leur situation financière fût si désastreuse qu'elles aient besoin d'un financement public. D'autres pourraient critiquer les organisations qui ont choisi de ne pas demander cette aide, en faisant valoir qu'elles auraient pu mieux protéger leur main-d'œuvre des conséquences financières de la pandémie, ou qu'elles auraient pu améliorer les bénéfices de leurs actionnaires, en présentant des demandes pour ces fonds. Peut-être aussi que l'obtention de fonds publics au titre de la SSUC pourrait être utilisée pour blâmer certaines organisations d'utiliser des stratégies de planification fiscale types, agressives ou en apparence abusives. (Pour une discussion des questions liées à la SSUC, voir cet article (en anglais) dans Advisor's Edge.)

La disposition limite la divulgation aux noms des demandeurs de la SSUC. Cependant, la décision de l'ARC de ne divulguer que les noms de ceux dont la demande a été acceptée pourrait être considérée comme donnant lieu à une divulgation plus importante qu'il n'était prévu. Une liste complète des demandeurs aurait laissé planer un doute sur les demandeurs ayant réellement obtenu la subvention. L'exclusion de ceux dont les demandes ont été rejetées signifie que les « méchants » (par exemple ceux qui ont demandé des prestations auxquelles ils n'avaient pas droit) ne seront pas nommés. La pertinence de l'approche dépend de l'objectif de cette divulgation — un objectif que ni le Parlement ni le ministère des Finances n'ont divulgué.

Conclusion

Tout bien considéré, je perçois des arguments valables à la fois pour et contre les divulgations publiques de cette nature. Sans arriver à une conclusion définitive, je pense qu'il y a eu un changement dans l'équilibre entre, d'une part, le droit des particuliers et des entreprises au respect de la vie privée et à la confidentialité de leurs informations fiscales et autres informations financières et, d'autre part, le droit du grand public à la transparence du système fiscal et de l'utilisation des fonds publics pour soutenir les entreprises et les autres contribuables.

Dans cette perspective, je crois que l'équilibre approprié devrait faire l'objet d'une discussion et d'un débat publics, avec un examen et une évaluation rationnels et détaillés des points de vue de toutes les parties prenantes. Un débat public et transparent sur la question de la divulgation des renseignements des contribuables contribuerait à l'élaboration d'une approche cohérente. Modifier l'équilibre entre vie privée et transparence par une disposition en apparence mineure, enfouie dans une mesure d'aide d'urgence — une mesure d'aide si urgente qu'elle est passée de la première lecture à la sanction royale en l'espace d'une seule journée — n'est pas, du moins à mon avis, la meilleure approche du point de vue de la politique publique.

Perspectives en fiscalité et en politique fiscale
Volume 1, numéro 4, décembre 2020
©2020, Fondation canadienne de fiscalité